探索盤活存量土地新機(jī)制

　　 9月14日,，自然資源部關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知,。

　　通知指出，為貫徹黨中央,、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略等決策部署，落實(shí)在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的有關(guān)要求，要堅(jiān)持底線思維,、守正創(chuàng)新。嚴(yán)格落實(shí)國土空間規(guī)劃管控要求,，嚴(yán)守紅線底線,，確保耕地不減少、建設(shè)用地總量不突破,、生態(tài)保護(hù)紅線保持穩(wěn)定,。在堅(jiān)持“局部試點(diǎn)、全面探索,、封閉運(yùn)行,、結(jié)果可控”的前提下，探索創(chuàng)新盤活利用存量土地的政策機(jī)制,。

　　堅(jiān)持底線思維,、守正創(chuàng)新。嚴(yán)格落實(shí)國土空間規(guī)劃管控要求,，嚴(yán)守紅線底線,，確保耕地不減少、建設(shè)用地總量不突破,、生態(tài)保護(hù)紅線保持穩(wěn)定,。在堅(jiān)持“局部試點(diǎn)、全面探索,、封閉運(yùn)行,、結(jié)果可控”的前提下，探索創(chuàng)新盤活利用存量土地的政策機(jī)制,。

　　堅(jiān)持補(bǔ)齊短板,、統(tǒng)籌發(fā)展。堅(jiān)持把盤活的城鄉(xiāng)空間資源更多地用于民生所需和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板,，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地和轉(zhuǎn)型升級(jí),。

　　堅(jiān)持公開透明,、規(guī)范運(yùn)作。強(qiáng)化項(xiàng)目全過程公開透明管理,，維護(hù)市場(chǎng)公平公正,。健全平等協(xié)商機(jī)制，充分尊重權(quán)利人意愿，妥善處理群眾訴求,。完善收益分享機(jī)制,，促進(jìn)改造成果更多更公平惠及人民群眾。

　　全文見下：

　　自然資源部關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知

　　自然資發(fā)〔2023〕171號(hào)

　　北京,、天津,、河北、上海,、江蘇,、浙江、安徽,、福建,、江西、山東,、湖北,、湖南、廣東,、重慶,、四川等?。ㄊ校┳匀毁Y源主管部門：

　　長期以來,，在一些城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)，包括城中村,、老舊廠區(qū),，普遍存在存量建設(shè)用地布局散亂、利用粗放,、用途不合理等問題,。為貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略等決策部署,，落實(shí)在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的有關(guān)要求,，聚焦盤活利用存量土地，提高土地利用效率,，促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展,，部決定在北京市等43個(gè)城市開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，探索創(chuàng)新政策舉措,，完善激勵(lì)約束機(jī)制,，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下。

　　一,、總體要求

　?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大精神和全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)要求,，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,、最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度和最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng),，以城中村和低效工業(yè)用地改造為重點(diǎn),，以政策創(chuàng)新為支撐，推動(dòng)各類低效用地再開發(fā),，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變,，促進(jìn)形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),、生產(chǎn)方式,、生活方式。

　?。ǘ┕ぷ髟瓌t,。1.堅(jiān)持底線思維、守正創(chuàng)新,。嚴(yán)格落實(shí)國土空間規(guī)劃管控要求,，嚴(yán)守紅線底線，確保耕地不減少,、建設(shè)用地總量不突破,、生態(tài)保護(hù)紅線保持穩(wěn)定。在堅(jiān)持“局部試點(diǎn),、全面探索,、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”的前提下,，探索創(chuàng)新盤活利用存量土地的政策機(jī)制,。

　　2.堅(jiān)持有效市場(chǎng)、有為政府,。堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,，更好發(fā)揮政府作用。強(qiáng)化政府在空間統(tǒng)籌,、結(jié)構(gòu)優(yōu)化,、資金平衡、組織推動(dòng)等方面的作用,，堅(jiān)持公平公開,、“凈地”供應(yīng)，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)參與的積極性,。

　　3.堅(jiān)持補(bǔ)齊短板,、統(tǒng)籌發(fā)展,。堅(jiān)持把盤活的城鄉(xiāng)空間資源更多地用于民生所需和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板,，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境,，保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　4.堅(jiān)持公開透明,、規(guī)范運(yùn)作,。強(qiáng)化項(xiàng)目全過程公開透明管理，維護(hù)市場(chǎng)公平公正,。健全平等協(xié)商機(jī)制,，充分尊重權(quán)利人意愿，妥善處理群眾訴求,。完善收益分享機(jī)制,，促進(jìn)改造成果更多更公平惠及人民群眾。

　?。ㄈ┕ぷ髂繕?biāo),。試點(diǎn)城市要通過探索創(chuàng)新，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì),、生活,、生態(tài)、安全等多元需要,，促進(jìn)國土空間布局更合理,、結(jié)構(gòu)更優(yōu)化、功能更完善,、設(shè)施更完備,；增加建設(shè)用地有效供給，大幅提高利用存量用地的比重和新上工業(yè)項(xiàng)目的容積率,，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，明顯降低單位GDP建設(shè)用地使用面積,；建立可復(fù)制推廣的低效用地再開發(fā)政策體系和制度機(jī)制,，為促進(jìn)城鄉(xiāng)內(nèi)涵式、集約型,、綠色化高質(zhì)量發(fā)展提供土地制度保障,。

　　二、主要任務(wù)

　　總結(jié)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號(hào)）實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),，針對(duì)新形勢(shì),、新任務(wù)、新要求,，圍繞低效用地再開發(fā)政策與機(jī)制創(chuàng)新,，重點(diǎn)從四個(gè)方面開展試點(diǎn)探索,。

　　（一）規(guī)劃統(tǒng)籌,。

　　1.加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng),。依據(jù)國土空間總體規(guī)劃，明確低效用地再開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域,，合理確定低效用地再開發(fā)空間單元,。探索編制空間單元內(nèi)實(shí)施層面控制性詳細(xì)規(guī)劃，明確土地使用,、功能布局,、空間結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,、建筑規(guī)模指標(biāo)等要求,，經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后，作為核發(fā)規(guī)劃許可的法定依據(jù),。探索土地混合開發(fā),、空間復(fù)合利用,、容積率獎(jiǎng)勵(lì),、跨空間單元統(tǒng)籌等政策，推動(dòng)形成規(guī)劃管控與市場(chǎng)激勵(lì)良性互動(dòng)的機(jī)制,。

　　2.突出高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向,。國土空間規(guī)劃應(yīng)針對(duì)低效用地再開發(fā),，明確目標(biāo)導(dǎo)向，提出規(guī)劃對(duì)策,，強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向,。基于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),、優(yōu)先保障公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施供給,、保護(hù)生態(tài)和傳承歷史文脈，在體現(xiàn)宜居,、人文,、綠色、韌性,、智慧等方面,，提出空間布局優(yōu)化引導(dǎo)對(duì)策。

　　3.引導(dǎo)有序?qū)嵤?。試點(diǎn)城市應(yīng)當(dāng)依據(jù)國土空間總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃,，編制低效用地再開發(fā)年度實(shí)施計(jì)劃，確定低效用地再開發(fā)項(xiàng)目并有序?qū)嵤?。加?qiáng)全市域,、分區(qū)域的規(guī)劃統(tǒng)籌,，從城市整體利益平衡出發(fā)謀劃實(shí)施項(xiàng)目，避免過度依賴單一地塊增容來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金平衡,。

　?。ǘ┦諆?chǔ)支撐。

　　4.完善收儲(chǔ)機(jī)制,。對(duì)需要以政府儲(chǔ)備為主推進(jìn)低效用地再開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施的,，結(jié)合國土空間控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，探索以“統(tǒng)一規(guī)劃,、統(tǒng)一儲(chǔ)備,、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一配套,、統(tǒng)一供應(yīng)”推動(dòng)實(shí)施,。探索將難以獨(dú)立開發(fā)的零星地塊，與相鄰產(chǎn)業(yè)地塊一并出具規(guī)劃條件,，整體供應(yīng)給相鄰產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用于增資擴(kuò)產(chǎn)（商品住宅除外）,。

　　5.拓展收儲(chǔ)資金渠道。統(tǒng)籌保障土地收儲(chǔ),、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)等資金投入,，做好資金平衡，合理安排開發(fā)時(shí)序,，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)開發(fā),、良性循環(huán)。完善國有土地收益基金制度,，明確國有土地收益基金計(jì)提比例,，專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備工作。

　　6.完善征收補(bǔ)償辦法,。完善低效用地再開發(fā)中土地征收的具體辦法,，依據(jù)國土空間規(guī)劃合理確定土地征收成片開發(fā)中公益性用地比例等具體要求，明確集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序,、依法申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行情形等規(guī)定,。

　　（三）政策激勵(lì),。

　　7.探索資源資產(chǎn)組合供應(yīng)。在特定國土空間范圍內(nèi),，同一使用權(quán)人需使用多個(gè)門類自然資源資產(chǎn)的,，探索實(shí)行組合包供應(yīng)，將各個(gè)門類自然資源的使用條件,、開發(fā)要求,、標(biāo)的價(jià)值,、溢價(jià)比例等納入供應(yīng)方案，通過統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái),，一并對(duì)社會(huì)公告,、簽訂配置合同，按職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管,。鼓勵(lì)軌道交通,、公共設(shè)施等地上地下空間綜合開發(fā)節(jié)地模式，需要整體規(guī)劃建設(shè)的,，實(shí)行一次性組合供應(yīng),，分用途、分層設(shè)立國有建設(shè)用地使用權(quán),。

　　8.完善土地供應(yīng)方式,。鼓勵(lì)原土地使用權(quán)人改造開發(fā)，除法律規(guī)定不可改變土地用途或改變用途應(yīng)當(dāng)由政府收回外,，完善原土地使用權(quán)人申請(qǐng)改變土地用途,、簽訂變更協(xié)議的程序和辦法。鼓勵(lì)集中連片改造開發(fā),，在權(quán)屬清晰無爭議,、過程公開透明、充分競爭參與,、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向優(yōu)先的前提下,，探索不同用途地塊混合供應(yīng)，探索“工改工”與“工改商”“工改住”聯(lián)動(dòng)改造的條件和程序,。依據(jù)國土空間規(guī)劃確定規(guī)劃指標(biāo),，堅(jiān)持“凈地”供應(yīng)，按照公開擇優(yōu)原則,，建立競爭性準(zhǔn)入機(jī)制,，探索依法實(shí)施綜合評(píng)價(jià)出讓或帶設(shè)計(jì)方案出讓。

　　9.優(yōu)化地價(jià)政策工具,。完善低效用地再開發(fā)地價(jià)計(jì)收補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn),，分不同區(qū)域、不同用地類別改變用途后,，以公示地價(jià)（或市場(chǎng)評(píng)估價(jià)）的一定比例核定補(bǔ)繳地價(jià)款,；探索以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為基礎(chǔ)按程序確定地價(jià)款，要綜合考慮土地整理投入,、移交公益性用地或建筑面積,、配建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施以及多地塊聯(lián)動(dòng)改造等成本。探索完善低效工業(yè)用地再開發(fā)不再增繳土地價(jià)款的細(xì)分用途和條件,。

　　10.完善收益分享機(jī)制,。對(duì)實(shí)施區(qū)域統(tǒng)籌和成片開發(fā)涉及的邊角地,、夾心地、插花地等零星低效用地,，探索集體建設(shè)用地之間,、國有建設(shè)用地之間、集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間,，按照“面積相近或價(jià)值相當(dāng),、雙方自愿、憑證置換”原則,，經(jīng)批準(zhǔn)后進(jìn)行置換,，依法辦理登記。探索完善土地增值收益分享機(jī)制,，完善原土地權(quán)利人貨幣化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),，拓展實(shí)物補(bǔ)償?shù)耐緩健?yōu)化保障性住房用地規(guī)劃選址,，增加保障性住房用地供應(yīng),，探索城中村改造地塊除安置房外的住宅用地及其建筑規(guī)模按一定比例建設(shè)保障性住房，探索利用集體建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房,。

　　11.健全存量資源轉(zhuǎn)換利用機(jī)制,。在符合規(guī)劃、確保安全的前提下,，探索對(duì)存量建筑實(shí)施用途轉(zhuǎn)換的方法,，按照實(shí)事求是、簡化辦理的原則,，制定轉(zhuǎn)換規(guī)則,，完善相關(guān)審批事項(xiàng)辦理程序。鼓勵(lì)利用存量房產(chǎn)等空間資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)和行業(yè),，允許以5年為限,，享受不改變用地主體和規(guī)劃條件的過渡期支持政策。

　?。ㄋ模┗A(chǔ)保障,。

　　12.嚴(yán)格調(diào)查認(rèn)定和上圖入庫。探索完善評(píng)價(jià)方法,，因地制宜制定低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),。試點(diǎn)城市自然資源主管部門以第三次全國國土調(diào)查及最新年度國土變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，全面查清低效用地及歷史遺留用地底數(shù),，全部實(shí)現(xiàn)上圖入庫,，經(jīng)省級(jí)自然資源主管部門審核同意后報(bào)部備案，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng),，作為試點(diǎn)相關(guān)政策實(shí)施和成效評(píng)估的依據(jù),。

　　13.做好不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記。納入低效用地再開發(fā)范圍的土地,、房屋等不動(dòng)產(chǎn),，應(yīng)當(dāng)權(quán)利歸屬清晰、主體明確,、不存在權(quán)屬爭議,。防止因低效用地再開發(fā)產(chǎn)生新的遺留問題，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)“登記難”,。嚴(yán)禁違反規(guī)定通過“村改居”方式將農(nóng)民集體所有土地直接轉(zhuǎn)為國有土地,。完成低效用地再開發(fā)后，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng),，依法及時(shí)辦理相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記,，維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益。

　　14.妥善處理歷史遺留用地等問題,。對(duì)于歷史形成的沒有合法用地手續(xù)的建設(shè)用地,，要根據(jù)全國國土調(diào)查結(jié)果、區(qū)分發(fā)生的不同時(shí)期依法依規(guī)分類明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處置政策,，予以妥善處理,，要確保底數(shù)清晰、封閉運(yùn)行,、嚴(yán)控新增,、結(jié)果可控。對(duì)第二次全國土地調(diào)查和第三次全國國土調(diào)查均調(diào)查認(rèn)定為建設(shè)用地的,，在符合規(guī)劃用途前提下,，允許按建設(shè)用地辦理土地征收等手續(xù)，按現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定落實(shí)征地補(bǔ)償安置,；對(duì)其地上建筑物,、構(gòu)筑物，不符合規(guī)劃要求,、違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)規(guī)定的,，依法依規(guī)予以處置。加快超期未開發(fā)住宅用地的依法處置,，摸清底數(shù)和原因,，落實(shí)責(zé)任單位，提出分類型,、分步驟依法收回的具體措施,。

　　三、組織實(shí)施

　　低效用地再開發(fā)試點(diǎn)期限原則上為4年，各試點(diǎn)城市要按照本通知規(guī)定要求,，積極穩(wěn)妥,、有力有效地推進(jìn)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)期間,，部將組織開展中期評(píng)估,，評(píng)價(jià)各試點(diǎn)城市實(shí)施成效，加強(qiáng)督促指導(dǎo),。

　?。ㄒ唬┘皶r(shí)研究部署，編制實(shí)施方案,。各試點(diǎn)城市要將試點(diǎn)工作納入政府重要議事日程,，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)研究部署,，調(diào)動(dòng)各方力量,，協(xié)調(diào)重大問題。要結(jié)合本地實(shí)際,，抓緊編制試點(diǎn)實(shí)施方案,，明確試點(diǎn)工作的范圍重點(diǎn)、目標(biāo)任務(wù),、實(shí)施步驟,、責(zé)任分工和保障措施，提出試點(diǎn)政策機(jī)制的創(chuàng)新思路與實(shí)現(xiàn)路徑,，由城市人民政府審定后實(shí)施,。試點(diǎn)實(shí)施方案由省級(jí)自然資源主管部門報(bào)部備案。

　?。ǘ┻厡?shí)踐邊總結(jié),，深入推進(jìn)試點(diǎn)。各試點(diǎn)城市要在堅(jiān)持原則,、守住底線的前提下,，圍繞試點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)，系統(tǒng)性,、創(chuàng)新性地開展試點(diǎn)工作,。注重階段性總結(jié)評(píng)估，提煉可復(fù)制推廣的制度,、政策,、機(jī)制性成果，每半年向部和省級(jí)自然資源主管部門報(bào)送試點(diǎn)進(jìn)展與成果情況,。部將組織試點(diǎn)城市座談交流,，研究重大問題，共同推進(jìn)試點(diǎn)工作。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)跟蹤指導(dǎo),，確保預(yù)期成效。省級(jí)自然資源主管部門要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作指導(dǎo),，跟蹤試點(diǎn)情況,，及時(shí)糾正偏差，確保試點(diǎn)工作取得預(yù)期效果,。各試點(diǎn)城市要堅(jiān)持以人為本，強(qiáng)化項(xiàng)目信息公開,，依法依規(guī)履行征求權(quán)利人意見,、社會(huì)公示、集體決策等程序,，暢通溝通渠道,，接受社會(huì)監(jiān)督，保障人民群眾合法權(quán)益,。穩(wěn)妥有序推進(jìn),，加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和重大項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，有效預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn),。

　　為貫徹落實(shí)中央在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的決策部署,，未納入本通知試點(diǎn)范圍的超大特大城市、以及具備條件的城區(qū)常住人口300萬以上的大城市,，實(shí)施城中村改造項(xiàng)目可參照本通知明確的試點(diǎn)政策執(zhí)行,。

自然資源部　　　　

2023年9月5日